Programma's en projecten

Een project is een tijdelijk werkverband, gericht op het realiseren van een kwantificeerbaar resultaat in een redelijk voorspelbare tijd. Een project heeft meestal een doorlooptijd van minder dan twee jaar. Aan het hoofd van een project staat een projectmanager of projectleider. Een project maakt meestal deel uit van de lijnorganisatie – een afdeling of directie – en wordt ook vanuit de lijnorganisatie van menskracht voorzien.

Een andere vorm van tijdelijk werkverband is een programma. Deze vorm is gericht op het realiseren van doelen van een (maatschappelijk) vraagstuk, dat vraagt om een integrale aanpak. Programma’s zijn vaak gericht op hogere, abstractere doelen dan projecten. Programma’s zijn gekoppeld aan de prioriteiten van een of meer ministeries. De doorlooptijd bedraagt meestal enkele jaren. Een programma kan bestaan uit verscheidene, samenhangende, projecten.

Aan het hoofd van een programma staat een programmamanager. Het schaalniveau van de functie van programmamanager houdt verband met de complexiteit van het programma. Er is sprake van een mix van tewerkstelling van personeel bij het programma en van personeel dat uit de lijnorganisatie beschikbaar wordt gesteld voor de duur van het programma.

Een programmadirectie wordt ingepast in de organisatie van een DG. Aan het hoofd van een programmadirectie staat een programmadirecteur. Deze functie wordt (achteraf) getoetst door het ministerie van BZK/DGOO wanneer het een functie betreft op het niveau van S16 of hoger, voor de duur van twee jaar of langer. Dit betreft vooral de indeling in het juiste schaalniveau.

Besluitvorming over het instellen van projecten en programma's

Ter ondersteuning van de besluitvorming over interdepartementale programma’s en projecten is er de leidraad over de organisatie van tijdelijke bedrijfsprioriteiten van het ministerie van BZK 

Schema: organiseren in een programma of niet

Bij de afweging of een onderwerp kan worden uitgewerkt in een programma kan onderstaand schema – ontleend aan een leidraad organisatie van tijdelijke beleidsprioriteiten behulpzaam zijn.

In de eerste drie gevallen kan een vorm van organiseren in een (interdepartementaal) programma aan de orde zijn.

Kenmerken werken in programma’s

Kenmerkend voor het werken in programma´s is onder meer:

• gerichtheid op een beleidsdoel (stip op de horizon);
• organiseren van betrokkenheid van (diverse) belanghebbenden;
• focus op creëren en behouden van draagvlak;
• gebruik van (beleids)netwerken naast de formele organisatie.

Een programmatische aanpak is mogelijk als een programma:

• een inhoudelijke samenhang heeft;
• in een logische volgorde doorlopen kan worden;
• de bestuurlijke en ambtelijke sturing georganiseerd wordt.

Wie initieert een programma?

Soms worden programma’s door het kabinet ingesteld, maar ook samenwerkende departementen kunnen hun projecten bundelen en daar het label ‘programma’ op plakken. Met het instellen van een kabinetsprogramma komt de hoge urgentie/prioriteit en de gewenste krachtige bestuurlijke sturing tot uitdrukking. Het is dan mogelijk om ten behoeve van een programma een speciale interdepartementale programmadirectie op te richten.

Hulpmiddelen voor de aanpak van programma’s

De website werkenaanprogrammas.nl geeft enkele hulpmiddelen voor de aanpak van programma’s.

Programma’s voor zeer complexe maatschappelijke vraagstukken

Wanneer een programma wordt ingesteld voor een zeer complex maatschappelijk vraagstuk, kan het – na bespreking in de ministerraad – buiten de lijnorganisatie worden ingericht. Het betreft dan vraagstukken die het terrein van één ministerie overstijgen en de betrokkenheid van andere overheden of maatschappelijk belanghebbenden (burgers, instellingen, bedrijven) vragen. Voorbeelden hiervan zijn het programma Stikstof en het programma Covid-19.

Aan het hoofd van een dergelijk programma staat een programma-DG (schaal 19), met daaronder een aantal programmadirecteuren. Toetsing van de functie programma-DG gebeurt vóóraf door BZK/DGOO. Rapportage vindt vaak plaats aan het SGO en de ministerraad. Beheersmatig valt een programma-DG onder één departement.

Criteria

Voor de instelling van een programma-DG moet worden voldaan aan de volgende criteria:

• grote complexiteit van het programma, bijvoorbeeld blijkend uit het departements- en bestuurslagen overstijgende karakter van het programma;
• zwaar extern overleg, waarin bindende standpunten namens minister(s) worden ingenomen;
•  groot politiek en/of maatschappelijk afbreukrisico van het programma;
• grote autonomie van de programma-organisatie, tot uitdrukking komend in zeer grote beleidsvrijheid, beslissingsvrijheid en discretionaire bevoegdheden.

Programma- of projectbewindspersonen

Een programma of project kan worden geleid door een topambtenaar met een bewindspersoon of meer bewindspersonen als opdrachtgever. Het kabinet kan er ook voor kiezen om een programma- of projectbewindspersoon aan te wijzen. Het programma of project wint daarmee aan gewicht, politieke herkenbaarheid en slagkracht.

Naast ministers die aan het hoofd staan van een ministerie, kent de Grondwet ook ministers die niet belast zijn met de leiding van een ministerie. De eerste groep is minister ‘van’, de tweede groep is minister ‘voor’. Een minister die niet belast is met de leiding van ministerie kan een programmaminister zijn. Deze ministers zonder portefeuille maken – net als de aan een minister gekoppelde staatssecretaris – gebruik van de ambtenaren van het ministerie waar zij zijn ondergebracht of die aan hen zijn toegewezen.

Ministers ‘van’ hebben soms ook de rol van ‘coördinerend minister’. Dit brengt echter niet automatisch eigenstandige bevoegdheden/middelen met zich mee. Bij programmabewindspersonen ‘voor’ kan dat wel het geval zijn, als de ministerraad deze toekent.

Programmaministers beheren een eigen programmabegroting, waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Dat is geregeld in de Comptabiliteitswet. De invulling die daaraan gegeven is, sluit aan bij de tekst van artikel 44 van de Grondwet. Er is een scheiding aangebracht tussen het beheer van het programmageld – dat behoort tot de verantwoordelijkheid van de programmaminister – en het beheer van het apparaat (het ambtelijke personeel en het daarvoor benodigde apparaatsgeld). Dat blijft de verantwoordelijkheid van de minister die met de leiding van het betrokken ministerie is belast.

Bevoegdheden van een eerstverantwoordelijke minister

Iedere bewindspersoon beschikt zonder nadere besluitvorming door de ministerraad over een aantal instrumenten of bevoegdheden om zijn/haar coördinerende rol in te vullen.