Deze tentoonstelling is onderdeel van
Het geheugen van BZK op de
Kennisbank Openbaar Bestuur

Introductie door de curator

Marjanne Sint

Verantwoord verzelfstandigen: toen en nu

De discussie over de plaats en positie van zelfstandige bestuursorganen en de reikwijdte van de politieke verantwoordelijkheid speelt al sinds onderdelen van het Rijk in de tweede helft van de vorige eeuw op afstand werden gezet. Organisaties als de Staatsmijnen, het Rijkscomputer Centrum en de PTT gingen naar de markt. Andere onderdelen, zoals het Kadaster, de Huurcommissies en het Centraal Bureau voor de Statistiek kregen een zelfstandige status met behoud van een - bij wet beperkte - ministeriële verantwoordelijkheid.

 

Deze digitale tentoonstelling belicht met name de tweede groep. Professor Scheltema - aan het woord in deze tentoonstelling - muntte bij zijn inauguratie in 1972 de term ‘zelfstandig bestuursorgaan’. Hij gaf daarmee een naam aan een groep overheidsorganisaties die in bedrijfsmatige zin zelfstandig, op afstand van de betrokken beleidsdepartementen, opereren. Zijn term ‘zbo’ raakte binnen enkele jaren ingeburgerd.

 

Aanvankelijk werd verzelfstandiging vooral benaderd vanuit de filosofie van verkleinen van de rijksoverheid en het streven naar kerndepartementen. Geleidelijk ontstond meer aandacht voor de principiële aspecten ervan, in het bijzonder voor de inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid, de sturingsrelaties en de sturingsinstrumenten. Het besef drong door dat zbo’s publieke taken vervulden waarover de Rijksoverheid en het parlement dus ‘iets moesten vinden’. Maar wat?

 

In de jaren tachtig verscheen het een na het andere rapport dat een ‘wildgroei’ aan zbo’s signaleerde. Het duurde echter tot in de jaren negentig voordat hierover op politiek niveau stelselmatig serieuze vragen werden gesteld, vooral in relatie tot de vormgeving en reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid. Met name het kamerlid Olga Scheltema-de Nie heeft hiervoor niet aflatend aandacht gevraagd; zij is met recht de geestelijk moeder van de Kaderwet zbo’s.

 

Daarmee kwam de vraag op tafel hoe verzelfstandiging verantwoord in te richten. In 1994 zat ik een commissie voor die aan het SG-beraad (zoals het toen nog heette) hierover rapport uitbracht. De commissie presenteerde een afwegingskader rond het kernbegrip “collectief belang” en onderscheidde drie vormen van verzelfstandiging:

> privatisering - de taak kan onder de tucht van de markt worden gebracht, soms met aanwijzingen om het collectief belang te borgen (denk aan postbezorging)

> externe verzelfstandiging, gebaseerd op een duidelijk afgebakende bestuurlijke opdracht en (al dan niet geheel of gedeeltelijk) onder de tucht van het budget, en

> interne verzelfstandiging, waarbij de uitvoeringsorganisatie volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid blijft.

En al is in later jaren hierop terecht het nodige afgedongen, het gaf wel houvast.

 

Nu, 25 jaar later, kent de Rijksoverheid een rijkgeschakeerd veld van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke zbo’s - variërend van het UWV en de SVB die geld toekennen aan burgers, het Fonds Podiumkunsten dat subsidies toekent aan theatermakers tot aan de APK-garagehouder die keurt of auto’s nog verantwoord de weg op kunnen. Hun besluiten grijpen soms diep in in de levens van mensen, en een duidelijke taak- en bevoegdheidsverdeling is dan ook noodzakelijk. De Kaderwet heeft gezorgd voor meer harmonisatie, maar is zeker geen eindpunt in het denken over dit vraagstuk.

 

Deze digitale tentoonstelling weerspiegelt het denken over verzelfstandiging in de afgelopen vijf decennia. In de kern ging daarbij steeds om de vraag welk organisatieprincipe het meest bruikbaar is voor de uitoefening van publieke taken en het borgen van het collectief belang.

 

Het is dan ook nauwelijks verwonderlijk dat het antwoord op die vraag gekleurd wordt door maatschappelijk opvattingen binnen de respectievelijke tijdvakken die de tentoonstelling bestrijkt. Aanvankelijk staat gerichtheid op kerntaken en verkleinen van ministeries centraal, en in samenhang daarmee het op afstand zetten van taken met een meer uitvoerend karakter. In later jaren ligt de nadruk meer op de keerzijde: hoe invulling te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor die uitvoering en - nog principiëler - de parlementaire controle daarop.

 

De belangrijkste rode draad echter, die door alle documenten en interviews over dit onderwerp loopt, is de spanning tussen scheiden en verbinden. Er is dus “system in our madness” om Jacob Kohnstamm te parafraseren, al is er verschil van inzicht hoe die spanning het meest effectief te mitigeren.

 

Deze tentoonstelling maakt duidelijk dat er krachtige, ter zake doende en deels ook principiële argumenten zijn om de uitvoering van een aantal publieke taken op armslengte van de uitvoerende macht te zetten. Denk aan de Kiesraad die de verkiezingsuitslagen vaststelt: een ingreep die verkiezingen ongeldig verklaart op grond van partijpolitieke overwegingen past niet in onze parlementaire democratie.

 

Op voorhand zijn er geen principiële argumenten tegen het scheiden van beleid en uitvoering, mits dat overtuigend ten goede komt aan de samenleving. Maar er is wel een onlosmakelijke voorwaarde aan verbonden. Namelijk dat tegelijkertijd - zoals Mark van Twist en Johan de Leeuw overtuigend beargumenteren - de noodzakelijke pendant wordt ingericht: het vormgeven van en invulling geven aan de verbinding tussen de op afstand gezette organisatie en het moederdepartement. Dorien Burmanje van het Kadaster verwoordt het mooi: koester de LAT-relatie tussen zbo en moederdepartement.

 

In de woorden van Michiel Scheltema: de discussie mag zich niet beperken tot de ministeriële verantwoordelijkheid nadat de verzelfstandiging een feit is, maar dient óók te gaan over de effectiviteit van de sturingsmechanismen die aan die verzelfstandiging ten grondslag liggen. Zonder heldere verantwoordingslijnen kan het parlement immers geen adequate invulling geven aan zijn controlerende taak.

 

Het gaat dus om scheiden én verbinden. En juist daaraan ontbreekt het te vaak. Verbinding Verbroken? heette het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging uit 2014. Over dat vraagteken heeft de commissie uitvoerig gedebatteerd, aldus Eerste Kamerlid en commissievoorzitter Roel Kuiper - daarmee impliciet aangevend dat de verbinding op zijn minst hapert en geregeld wegvalt.

 

In dat licht is het nauwelijks verwonderlijk dat er met enige regelmaat een discussie oplaait over de wijsheid van het op afstand zetten van de uitvoering van publieke taken. Zeker wanneer er maatschappelijke onrust ontstaat over de manier waarop die uitvoering plaatsvindt. Toch moet worden gewaakt voor de reflex op afstand geplaatste taken al te snel terug te halen naar het moeder-departement. De kernvraag hoort te zijn op welke wijze het publieke belang van een effectieve en efficiënte uitvoering het beste is geborgd - en hoe hierop de parlementaire controle het beste kan functioneren.

 

Het “nee, tenzij” jegens verzelfstandigen van o.a Kohnstamm en De Leeuw passen mijns inziens nog steeds bij de lijn van “Verantwoord Verzelfstandigen” van de commissie Sint. Die lijn sluit verzelfstandigen bepaald niet uit, maar hanteert het ‘noodzakelijkheidsbeginsel’ vanuit het borgen van publiek belang.

 

In het verlengde hiervan is in mijn ogen de periodieke evaluatie van de instellingswet hét moment om te ijken of de gekozen zbo-vorm nog steeds past binnen de maatschappelijke en politieke opvattingen en of de inrichting van de sturingsrelaties daarop aansluit. If it ain’t broke, don’t fix it - maar ook in een LAT-relatie loont het dat de partners hun keuze voor “Living Apart Together”  geregeld tegen het licht houden. Als de lijn niet aan beide kanten vastzit, drijft de verzelfstandigde organisatie onvermijdelijk af.

 

Deze tentoonstelling is ingedeeld in vijf tijdvakken. Deel 1 bestrijkt de periode vóór 1974, toen de grondslag werd gelegd voor het op afstand zetten van publieke taken. Via práten over verzelfstandiging in de tweede periode: 1974 - 1990 en het uitdenken van beleidslijnen tussen 1990 en 1996 komen we terecht in tijdvak vier: 1996 - 2007 dat eindigt met de in werking treden van de Kaderwet zbo’s. En tot slot laat deze tentoonstelling zien hoe in de periode 2007 tot heden alle praten en denken overging naar doen, maar óók dat discussie over verzelfstandiging onverminderd blijft doorgaan.

 

Ik hoop dat u deze digitale tentoonstelling net zo interessant zult vinden als ik het werken eraan heb ondervonden.

 

Dank u wel.