Deze tentoonstelling is onderdeel van
Het geheugen van BZK op de
Kennisbank Openbaar Bestuur

Introductie door de curator

Jan-Willem Holtslag

Geen government, wel governance

Het gekozen beginjaar voor de digitale tentoonstelling - 1947 - is een beetje toevallig. Het gerucht wilde dat er grondige analyses waren van voor 1940 die licht wierpen op grensafbakeningsproblemen! En dat klopt. Antonius Alexis Hendrikus Struyken schreef in 1912 zijn `De Gemeente en haar gebied. Een studie over de vrijwillige en onvrijwillige samenwerking der gemeenten en verandering der gemeentengrenzen.´

 

De Commissie Koelma, het begin van de digitale collectie van vandaag, kan echter gezien worden als het eerste initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken om de bestuurlijke organisatie te moderniseren. Die commissie maakte haar rapport niet lang na de tweede wereldoorlog. De bevolkingsomvang was onder de 9 miljoen. De economie was nagenoeg stilgevallen. Van automobiliteitsproblemen had nog niemand gehoord. De bezettingsjaren leidden tot de wens om terug te keren naar het vertrouwde. En er was, zo zagen we al, een probleem in de bestuurskolom. De centrumsteden moesten voor de omgeving werken, maar kregen daarvoor weinig terug. De weg naar de toekomst moest worden ingeslagen door dat probleem aan te vatten in de regio. Maar daarvoor was geen draagvlak in de Kamer. Geen vierde bestuurslaag!

 

Inmiddels hebben we een lange beleidsgeschiedenis van voorstellen over het bestuur. De verzorgingsstaat, de economische groei, de verdichting van de stedelijke omgeving, nieuwe modellen van transport over de weg en het spoor, een grandioze groei van het luchtvaartverkeer, industrialisatie gevolgd door dominantie van dienstverlening en - last but not least - Europa waar wel een vierde bestuurslaag ontstond: er gebeurde veel. Maar beleid om de opzet, schaal en werking van het bestuur aan te passen aan de maatschappelijke en bestuurlijke opgaven kende geen successen. Voormalig BZK-collega Jan Schrijver maakte er een kritisch proefschrift over, inderdaad over de omwenteling die niet kwam.

 

Het zou niet juist zijn hieruit af te leiden dat er helemaal niets is gebeurd. Er was veel verandering. Maar mijn stelling is dat die veelal optrad ondanks de harde structuur van Rijk, provincie en gemeenten en eveneens ondanks de Haagse voorkeuren voor government boven governance. De oorzaak daarvan zoek ik in de sinds 1945 steeds verder om zich heen grijpende regelgeving van de Rijksoverheid in alle sectoren van de samenleving, met als uitkomst een verzorgingsstaat van indrukwekkende omvang die een groet beheerslast met zich meebracht. Bij de harde voorkeuren voor de hoofdopzet van het bestuursgebouw, deed de noodzaak tot complementair bestuur zich voelen. Dat riep echter ook spanning op met het leerstuk van het eigen domein van vooral de Gemeente. Die was autonoom en democratisch en liet zich de wet niet voorschrijven, wilde zelfstandig als lokale democratie de problemen aanpakken. Maar het Rijk ordende en verordonneerde jarenlang veel. In de naoorlogse periode van woningnood werd de bouw een nationale gebureaucratiseerde sector. Het Rijk stuurde de planologie. Het Rijk stichtte een Rijkswegenfonds, voerde industriebeleid. Tegelijk was wat wij langdurige zorg noemen met het blote oog niet te zien. De verzuiling leek dat op te lossen in eigen kring en we werden niet zo oud. De curatieve zorg was met financiering door het ziekenfonds voor het verzuilde zorglandschap afdoende geregeld. Het onderwijs was eigensoortig, niet van het Rijk en niet van de gemeente, maar van de gezindten. Was dus het Rijk dominant qua beleid ten opzichte van gemeenten, ten opzichte van het verzuilde verenigingen- en stichtingenland in zorg en onderwijs bleef er afstand. Zo hoorde dat in de verzuilde maatschappij. Maar toen die verdween, zat men in Den Haag niet alleen met politieke ambities voor zorg en onderwijs, maar ook met de gouden koorden.

 

Ik ontwar twee rode draden in het bestuursbeleid in dit kader.

 

Ten eerste waren er concrete problemen van heel praktische aard binnen en tussen de meer dan duizend gemeenten in ons land. Dat maakte het nodig een wet voor intergemeentelijke samenwerking in te voeren (Wet gemeenschappelijke regelingen, kortweg Wgr). Ook in perioden van meer ambities heeft die wet zijn doel en karakter grotendeels behouden. Daarnaast konden sommige gemeenten hun primaire taken soms met groeiende moeite verwezenlijken. Te klein voor een adequaat gemeentelijk apparaat. Te veel feitelijke afhankelijkheid van de buren. Dat leidde tot gemeentelijke herindelingen. Die werden vervolgens een succes, gemeten naar de aantallen gemeenten. Van 1121 in 1900 werden het 537 gemeenten in 2000. Deze eeuw liep dat verder terug, tot 380 per 1 januari 2018. Er is kort samengevat een kluwen ontstaan van vlagen van complementair bestuur, een herindelingsinspanning en Wgr-samenwerking in een sterk veranderende maatschappij. Neem alleen al de bevolkingsgroei tot het dubbele van de stand ten tijde van de commissie Koelma. Dat zien we terug in de verstedelijking, de economie en de sociale problematiek. Er waren forse centralisaties zoals laatstelijk bij de door het EMU-tekort ingegeven normen voor de schuld en de centrale financiering, maar ook forse decentralisaties. En die laatste hebben als verklaard doel de effectieve bestuurslaag het dichtst bij de burger een fantastische sociale taak te geven. Maar wel een taak die de schaal verder opdrijft. Het huidige regeerakkoord getuigt ervan. De raadsleden verdienen meer steun om deze grote taken te kunnen blijven overzien. En de herindeling gaat door.

 

Ten tweede speelden de grote beleidssectoren in Den Haag een belangrijke rol van betekenis. Zij zochten in het mozaïek van het binnenlands bestuur naar vastigheid voor grote investeringen van het Rijk. Voor de mainportgebieden allereerst. De behoeften van het goederenvervoer en de groei van havens en vliegvelden noopten tot regionale verbanden met meer dan twintig gemeenten. En er waren gebieden met ruimtelijk-economische groeiambities en mogelijkheden. Ook daar leefde de wens om het bestuur op te schalen om doelmatiger met de bestuurlijke opgaven in regionaal verband te kunnen omgaan. De benodigde governance zocht zijn government, want anders lukte het niet. Er waren ook sceptici die zeiden: ‘dat lukt niet, dus besteed er geen tijd aan. Laat het Rijk stevig optreden, met doorzettingsmacht.’ Wegen, infrastructuur, spoor en intraregionaal OV zoals de Randstadrail werden illustraties van het probleem. Het bloed kroop waar het gaan moest.

 

Initiatieven om de government in grootstedelijke gebieden aan te pakken hebben niet de beoogde resultaten opgeleverd. Dat geldt voor de mooie Nota Bestuur op Niveau van staatssecretaris Dieuwke de Graaff Nauta en voor de inspanningen van lokale bestuurders en staatssecretaris Van de Vondervoort om te komen tot stadsprovincies. Er bestond geen draagvlak voor de plannen. De synchronisatie tussen bestuurlijke opgaven en de inrichting van het bestuur bleef haperen. Maar let op. Wat we zien is dat in het Amsterdamse een heuse Vervoersregio werkt. Den Haag en Rotterdam werken in hun metropoolstad ook met een dergelijke constructie. Met een brede scope binnen dat terrein en het opdrachtgeverschap voor de OV-bedrijven. In andere kaderwetgebieden kwam de provincie weer in beeld. Maar in al deze gevallen is er een essentiéel beleidscomplex op grootstedelijk regionaal niveau gekomen. Alsof er door verstandige lieden ooit is besloten om tijdelijke Kaderwetconstructie op te tuigen, alleen om zoiets tot stand te brengen. Zoals dat in Groot-Brittannië gebeurt door de oprichting van een tijdelijke Public Corporation, opdat de overheden grote gezamenlijke opgaven kunnen realiseren. Daarna ontstaat een governance van en door de vele stadsbestuurders in de grootstedelijke regio’s. En ik wed dat er geen sprake zal zijn van de verdwijning van deze functionele bestuurlijke samenwerkingsverbanden onder leiding van de grootste steden.

 

En het is niet overmoedig de verwachting uit te spreken dat in de langdurige zorg en de jeugdzorg ook een sui generis governance-model wordt uitgevonden. Wij modeleren dus niet het bestuur en de verdeling van bevoegdheden naar beleidsopgaven, maar de beleidsopgaven zoeken soms langs een langdurige weg naar hun optimale governance. Maar de verandering is er echt niet minder om. Is dit bevredigend? Dat denk ik niet. Maar let wel, we doen dit pas sinds 1947! In deze situatie gaat BZK nu tevens als omgevingsministerie en bouwministerie de problemen op de woningmarkt aanvatten, wat een fantastische taak is. Een taak die doelgerichtheid moet bevorderen en scherpe keuzen en feitelijke samenwerking. Ik zou hier zo willen werken!

 

We zijn dus onweerstaanbaar op weg naar een grotere bestuurlijke schaal. Met herindeling en regionale uitvindingen in de governance aangejaagd door decentralisatie. Daar moet nog één opmerking over worden gemaakt. En die betreft de democratie. Het Rijk heeft lokaal dualisering ingevoerd en heeft daarna de weg ingezet naar rechtstreekse verkiezingen van burgemeesters. De herindelingen hebben soms gemeenschappen in één verband gevoegd die dat maar lastig aanvaarden kunnen. Er is een veelheid aan lokale partijen ontstaan. De burgemeesters krijgen zwaardere veiligheidstaken. En juist gemeenten vinden al doende nieuwe vormen van democratische participatie en zeggenschap uit. Dit is, dus naast en in samenhang met de schaalvergrotingstrend, een zelfstandige en gewichtige aangelegenheid. Is het bestuur voldoende gebalanceerd en kan de vertegenwoordigende democratie zich opgeschaald, maar toch lokaal, blijven waarmaken. Iets voor een volgende digitale tentoonstelling!