Deze tentoonstelling is onderdeel van
Het geheugen van BZK op de
Kennisbank Openbaar Bestuur

Introductie door de curator

Liesbeth Spies

De lokale democratie

In deze inleiding kan ik niet alle veranderingen binnen de lokale democratie de revue laten passeren, maar ik wil er een paar uitlichten die er voor mij uitspringen. Daarbij wil ik iets zeggen over wie er mee zijn gaan doen in de lokale democratie, waarover die lokale democratie gaat en wat daarin is veranderd en welke institutionele wijzigingen als gevolg van deze veranderingen hebben plaatsgevonden.

 

Meedoen in de lokale democratie

Een van de grootste veranderingen binnen de lokale democratie in de afgelopen zeventig jaar gaat om wie er meedoen in die lokale democratie. De lokale democratie is veel toegankelijker geworden voor groepen en voor individuen. Of in andere woorden: de inclusiviteit is enorm toegenomen.

Laat ik eerst iets zeggen over hoe raadsleden, wethouders en burgemeesters diverser zijn geworden. Net na de Tweede Wereldoorlog waren er feitelijk nauwelijks of geen vrouwen actief binnen die lokale democratie. Dat geldt ook voor de aanwezigheid van minderheden. In de loop van de decennia veranderde dat. De samenstelling van de gemeenteraden en gemeentebesturen werd steeds meer een afspiegeling van de bevolking. Hoewel inmiddels ongeveer een derde van het aantal burgemeesters vrouw is, is er nog een wereld te winnen als we kijken naar de aanwezigheid van minderheden of van mensen met een lagere opleiding. Dat is zorgelijk.

Bij de toegenomen inclusiviteit van de lokale democratie gaat het ook om mensen die van buiten de representatieve democratie mee zijn gaan doen. De urgentie en de mogelijkheden van inwoners om zelf te participeren, zijn enorm toegenomen. De kiem daarvan ligt in de democratiseringsgolf van de jaren zestig, maar komt pas aan het begin van de jaren negentig echt naar voren, vooral door de dramatisch lage verkiezingsopkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1990. Het denken gaat dan vooral de kant op van de referenda en inspraak bij de beleidsontwikkeling. Na de millenniumwisseling begint het denken over burgerparticipatie volwassener te worden. Ook begint dan steeds meer de vraag te leven hoe dat gestimuleerd kan worden. Dat bereikt een hoogtepunt halverwege het vorige decennium als vooral ingezet wordt op de participatieve en maatschappelijke democratie; het lijkt even alsof de representatieve democratie er niet meer toe doet. Nu zien we dat de discussie over burgerparticipatie in haar verschillende verschijningsvormen meer in evenwicht met de representatieve democratie wordt gevoerd. Participatie als aanvulling op de representatieve democratie.

Een laatste belangrijke observatie die ik wil delen is het bestaan van lokale partijen. In tegenstelling tot het heersende beeld maken lokale partijen al lange tijd onderdeel uit van de lokale democratie. Twee veranderingen zie ik daarbij wel. In de eerste plaats is hun aandeel en geografische spreiding in de lokale democratie steeds groter geworden. Vlak na de Tweede Wereldoorlog waren lokale partijen vooral in het zuiden van Nederland (Brabant en Limburg) en in de provincie Friesland aanwezig. Tegenwoordig zien we overal in Nederland de aanwezigheid van een lokale partij. In de tweede plaats constateer ik dat zij steeds vaker bestuursverantwoordelijkheid hebben en krijgen. Dat is een goede ontwikkeling. Beleidsmatig constateer ik echter dat er nog weinig ondersteuning bestaat voor lokale partijen. Zo krijgen zij in tegenstelling tot landelijke partijen geen financiering vanuit het Rijk.

 

Bereik van de lokale democratie

Vanaf de Tweede Wereldoorlog domineert het beeld dat de gemeente het bestuur is dat het dichtst bij de inwoners staat. Vanuit die gedachte heeft in de afgelopen decennia de discussie gespeeld of bepaalde taken en verantwoordelijkheden niet veel beter op lokaal niveau belegd moesten worden. In de afgelopen decennia is het takenpakket enorm gegroeid, maar de vraag is of de lokale democratie ook feitelijk invloed heeft op deze nieuwe taken.

De overdracht van taken is in golven gegaan. Een eerste golf werd halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw ingezet, waarna nog enkele golven volgden. De decentralisaties in het sociale domein vormen daar het voorlopige einde van, maar we weten dat binnen enkele jaren de decentralisaties in het ruimtelijk domein ook zijn beslag gaat krijgen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zonder overdrijven kan dan ook worden gesteld dat het bereik van de lokale democratie veel groter is geworden: gemeenten gaan over steeds meer taken die inwoners direct raken.

Gelijktijdig zien we dat gemeenten op deze taken maar beperkt invloed hebben. Twee oorzaken wil ik daarvoor noemen. De eerste is de verplaatsing van deze nieuwe taken naar het regionale niveau en naar organisaties buiten de overheid die deze nieuwe taken moeten uitvoeren (zoals woningbouwcorporaties of zorginstellingen). De tweede oorzaak voor de beperkte invloed is de beperkte beleidsvrijheid ie gemeenten hebben om deze nieuwe taken uit te voeren. Met de decentralisaties is de autonomie van gemeenten niet vergroot. Het is daarom moeilijk als lokale democratie om deze nieuwe onderwerpen te politiseren, zoals de raad voor het openbaar bestuur dat noemt.

 

Veranderende instituties

In de afgelopen decennia hebben er institutioneel weinig wijzigingen plaatsgevonden als het gaat om de lokale democratie. De beleidsontwikkeling daarover gaat traag, de besluitvorming daarover wellicht nog moeizamer. Ook in de probleemanalyse is opvallend weinig vernieuwing. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de commissie-De Quay uit 1955, waarin wordt geconstateerd dat de bestuurbaarheid van grote gemeenten problematisch is door de toename in taken die steeds meer in regionaal verband opgepakt moeten worden. Erg herkenbaar. Dat is op zichzelf niet erg. Verandering is geen doel op zich. Het bestaande stelsel in Nederland hebben, werkt naar behoren. Bovendien is het voldoende adaptief om nieuwe ontwikkelingen, zoals die hierboven worden geschetst, op te vangen.

Een uitzondering op het bovenstaande beeld is uiteraard de invoering van de dualisering in 2002. Op basis van de aanbevelingen van de staatscommissie Elzinga werd de lokale democratie institutioneel stevig opgeschud. Niet langer waren wethouders onderdeel van de raad, de raden kregen steviger bevoegdheden richting het college en zouden ook beter ondersteund worden door een eigen ambtelijk apparaat, de griffie. Het is onmogelijk definitieve uitspraken te doen over de effecten van de dualisering. Ik denk dat deze institutionele wijziging wel degelijk de gemeenteraad een steviger positie heeft gegeven, maar of dat in alle gemeenten ook feitelijk heeft geleid tot een steviger positie is vooral afhankelijk  van de manier waarop mensen zelf invulling geven aan die dualisering. Dat is ook het mooie van de lokale democratie in Nederland: overal krijgt zij op een andere manier vorm en inhoud. Daarmee is direct een grote opgave voor de komende jaren benoemd. Gemeenten zijn de eerste overheid die steeds meer taken hebben. De financiële middelen om die taken uit te voeren worden nog steeds hoofdzakelijk door het rijk bepaald. Het werk van gemeenteraden wordt inhoudelijk steeds omvangrijker en complexer. Tegelijkertijd zijn zij op zoek naar manieren om inwoners intensiever te betrekken bij ontwikkelingen en wordt de verhouding tot de regio belangrijker. Ondertussen worstelen veel politieke partijen met de opgave om voldoende mensen te vinden die volksvertegenwoordiger willen worden. Hoe dit de toekomst van de lokale democratie gaat bepalen laat zich slecht voorspellen.

Wat de geschiedenis in elk geval laat zien is dat velen betrokken zijn bij de lokale democratie en daar invulling aan willen geven. Dat geeft vertrouwen voor de toekomst.