Deze tentoonstelling is onderdeel van
Het geheugen van BZK op de
Kennisbank Openbaar Bestuur

Introductie door de curator

Mark Frequin

Ambtenaar in positie

Heeft de ambtenaar positie? De vraag welke positie de ambtenaar toekomt, is in Nederland al twee eeuwen in discussie. Het mooie van een terugblik als deze is dat bijvoorbeeld zichtbaar wordt dat er in die periode vooral veel aandacht is uitgegaan naar de rechtspositie van de ambtenaar.

 

Maar hoe bepalend is nu eigenlijk die rechtspositie voor de positie van de ambtenaar?   Zou het niet meer moeten gaan om de betekenis die de ambtenaar heeft voor het functioneren van de overheid, voor het politieke bestuur en voor de steeds complexere uitdagingen waar de samenleving voor staat?

 

Als je in de tentoonstelling duikt en daar de door het ministerie van BZK uitgevoerde activiteiten bekijkt, valt nog iets anders op. Het gaat niet alleen vaak om rechtspositionele aangelegenheden. De houding van BZK is ook vrij consistent voornamelijk reactief en in een lager tempo dan je van een voor ambtenarenzaken verantwoordelijk ministerie zou mogen verwachten. Slechts bij hoge uitzondering pakt het ministerie een meer leidende en dwingende rol, zoals in 1995 met de oprichting van de Algemene Bestuursdienst en in 2002 toen de commissie Van Rijn met de verwachte arbeidsknelpunten in de collectieve sector aan de slag ging.

 

De laatste vijftien jaar ging het vooral over de vraag of de rechtspositie van eenzijdig publiekrechtelijk naar tweezijdig privaatrechtelijk moet worden. Inmiddels is het privaatrechtelijk geregeld. Maar is dit nu in historisch perspectief zo’n ingrijpende stap? Hoe zeer bijvoorbeeld ook het initiatief van het gedreven Kamerlid Koşer Kaya te waarderen is. Als je ver terugkijkt, is er vanaf de beginperiode van het koninkrijk een diffuus beeld; er wordt van verschillende juridische constructies gebruik gemaakt, soms privaatrechtelijk soms publiekrechtelijk. Na gedurende ongeveer honderd jaar discussiëren, komt daar pas in 1929 een einde aan: er komt een algemene regeling en wel een publiekrechtelijke: de Ambtenarenwet 1929. En sinds kort is die dus weer privaatrechtelijk, met nogmaals een Ambtenarenwet.

 

 

Bij de start van het Koninkrijk der Nederlanden is het duidelijk: ambtenaren staan in volledige dienst van het boven hen gestelde staatsgezag, in het bijzonder de Koning. De relatie wordt aanvankelijk gezien als een persoonlijke: de ambtenaar levert zich 'met huid en haar' uit. De Savornin Lohman vergelijkt de positie van de ambtenaar ten opzichte van de Staat met die van een leenman ten opzichte van zijn leenheer. In de literatuur wordt ook wel de vergelijking van de dienstbode met haar huisheer gebruikt. De keerzijde van deze totale ondergeschiktheid is een vergaande zorgplicht van de Staat ten opzichte van de ambtenaar. Voorzieningen in het levensonderhoud van de ambtenaar worden gezien als “staatsbelang”, niet zozeer als een tegenprestatie voor geleverde arbeid. De ambtenaar wordt voorzien in zijn levensonderhoud, inclusief al in een vroege fase sociale voorzieningen. Soms zelfs strikt toegesneden op de persoonlijke situatie. Uiteraard wordt de ambtenaar dan wel weer geacht daar tevreden mee te zijn! Al deze voorzieningen moesten borgen dat de ambtenaar op een professionele wijze zijn/haar rol kan vervullen. Uiteraard werd en wordt de ambtenaar geacht deskundigheid en kennis in te brengen.

 

Maar, wat betekent deze positionering voor de relatie ambtenaar – politiek bestuurder?  Is het op grond van de noodzakelijk geachte deskundigheid voor de ambtenaar mogelijk om de politiek gezaghebber tegen te spreken, zonder het risico te lopen te worden ontslagen?

Blijkbaar niet, want bescherming tegen politieke willekeur is lang een toverwoord geweest in het kader van de rechtspositie van de ambtenaar. Deze redenering vindt je ook terug in het gedachtegoed van Max Weber, die vond dat de ambtenaar moest worden beschermd tegen de willekeur van de Vorst. Weber bepleitte een (neutrale) bureaucratie met duidelijke eigen waarden en hechtte veel belang aan de rationaliteit van kennis. Tegelijkertijd is gedacht dat de publiekrechtelijke rechtspositie en het daarin veronderstelde ‘niet zomaar kunnen ontslaan’ van ambtenaren, goede garanties bood voor ambtelijke tegenspraak. Eigenlijk een vreemde veronderstelling, want de publiekrechtelijke, eenzijdige aanstelling gaat sowieso uit van ongelijkwaardigheid van partijen en maakte het ontslaan van ambtenaren helemaal niet onmogelijk. Integendeel, de publiekrechtelijke rechtspositie kent heel wat verschillende ontslaggronden en een ambtelijk ontslag kent géén voorafgaande toetsing en heeft géén opschortende werking.

 

Al twee eeuwen gaat het in de kern over de balans tussen enerzijds ondergeschiktheid en anderzijds autonomie. En de slinger daartussen is al die tijd op zoek geweest naar de balans.

 

Maar, hoe juridisch interessant de discussie over de normalisering (van eenzijdige aanstelling naar tweezijdige overeenkomst) ook is geweest, van echte gelijkwaardigheid in de relatie ambtenaar – politiek bestuurder is volgens mij nooit sprake geweest.

Met de Oekaze Kok in 1998 is dat nog eens fijntjes vastgelegd. Aan de professionele autonomie van ambtenaren zijn grenzen, zeker in de relatie met de Kamer. Of zoals Roel Bekker dat in de tentoonstelling mooi verwoordt: Als op het Plein een kamerlid jou aanschiet en vraagt hoe laat het is, zal je voordat je die vraag beantwoordt, toch echt eerst even contact op moeten nemen met de afdeling voorlichting van je ministerie.

 

Hoe ingrijpend is dit nu geweest voor de doorontwikkeling van de ambtelijke professionaliteit, voor de positie van de ambtenaar? Zijn ambtenaren in de praktijk niet steeds voorzichtiger geworden? En, hoe kijken politiek bestuurders inmiddels naar deze ontwikkeling? Ik ben van mening dat het zeer wenselijk tegenspreken van politieke bestuurders te weinig plaatsvindt. En dat dat het imago van overheid, politici en ook ambtenaren niet ten goede komt.

 

Er mag van alles NIET. Het is heel interessant om te constateren dat er bitter weinig is vastgelegd over wat een goede ambtenaar WEL is of moet kunnen. In het kader van de behandeling van het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaar wordt de minister nog weer eens om een visie op ambtelijk vakmanschap gevraagd. De minister zegt dan een notitie toe over de mogelijkheden om kernwaarden van het ambtenaar zijn in een ambtelijk statuut vast te leggen. Maar uiteindelijk komt er niet meer dan een wat magere brief over dit onderwerp. Zie daarvoor ook de tentoonstelling.

De tentoonstelling begint overigens met het plaatje waarin de ambtenaar in een kooi zit en de burger staat ernaar te kijken. De kooi wordt gevormd door alle verwachtingen en beelden die er bestaan van de ambtenaar. Grotendeels als vanzelfsprekend aanwezig geacht: een ambtenaar moet toegewijd zijn aan de publieke zaak, professioneel zelfbewust en op moreel verantwoorde wijze invulling aan haar/zijn functie geven.

 

Ambtenaren zijn sinds dus 1 januari 2020 “normale werknemers”. Zij zijn zogezegd 'genormaliseerd'. En toch blijven zij blijkbaar bijzonder. Er is tenslotte nog steeds een Ambtenarenwet. Die kent overigens maar een paar artikelen, die vooral raken aan dat begrip integriteit, waarmee met name een aantal waarden en normen geborgd zouden moeten zijn. Geen belangenverstrengeling, beperking van vrijheid van meningsuiting en het, al genoemde, integer gedrag. Die artikelen en het gedachtegoed erachter zeggen natuurlijk iets over hoe naar de overheid, naar de ambtenaar wordt gekeken. Van overheidsdienaren wordt verwacht dat zij deugen! Om die reden leggen alle ambtenaren ook een eed of gelofte af waarin zij de zorgvuldigheid beloven die van hen wordt verwacht. Wat dan wel weer typisch Nederlands is, dat er enkele honderden van die ambtseden zijn. Elk overheidsorgaan heeft blijkbaar zijn eigen eed/gelofte nodig!

 

Ter afsluiting:

 

Natuurlijk heeft de overheidswerknemer recht op een goede rechtspositie en degelijke arbeidsvoorwaarden. En, natuurlijk is integriteit een belangrijke factor. De quote van minister Ien Dales: 'een beetje integer bestaat niet', heeft het onderwerp de afgelopen dertig jaar stevig op de agenda gehouden. En dat zal nog wel even zo blijven. Maar dat is niet genoeg! Elders zijn ontwikkelingen waarneembaar, waarbij het ambtelijk vakmanschap wordt vastgelegd in een statuut, in een code of in een wettelijke verordening hiervoor.

 

De discussie over het ambtelijk vakmanschap en het publiek leiderschap moet worden voortgezet. Er zijn nog geen duidelijke conclusies getrokken; de discussie is nog niet klaar. Met de toenemende politieke turbulentie is het volgens mij gewenst dat ook ambtenaren zelf meer duidelijkheid scheppen over hun eigen professionele autoriteit en de daarbij horende professionele autonomie. Als de politieke arena die duidelijkheid niet kan of wil scheppen, dan is het ook aan de ambtenaren om initiatief te nemen en dit bij voorkeur samen met die politieke arena op te lossen.

 

Juist in turbulente tijden is publiek leiderschap van ambtenaren gewenst. Misschien wel noodzakelijk. Het vraagt om zelfbewuste en zelfverzekerde ambtenaren, die kennis en deskundigheid inbrengen en niet te bang zijn om tegen te spreken. Het in positie zijn, waar ik aan het begin van dit verhaal over sprak, gaat wat mij betreft dus over meer dan alleen de rechtspositie. Het gaat ook over duiding van het vakmanschap, over wat het zijn van een goede ambtenaar inhoudt en welke voorwaarden daarvoor moeten worden vervuld.

 

Want, voor de toekomst van ons land zijn ambtenaren heel belangrijk en dat vraagt aandacht en actie. Immers, vrij naar Elsschot, tussen droom en daad staat het ambtelijk apparaat.